检察机关案例指导制度的应用构想
摘要：案例指导制度实施有利于统一检察机关办案标准，规范检察官自由裁量权，弥补成文法的缺失，为检察官办理疑难复杂案件提供指导参照。运行十年来，虽取得成果颇多，但也存在一定的问题。当下，指导性案例的作用未得到充分发挥，为解决这一问题，本文从检察机关指导性案例制度和制度完善两方面来展开论述。
关键词：检察机关、案例指导制度、完善机制
一、检察机关检察机关案例指导制度
（一）检察机关案例指导制度的概念
检察机关案例指导制度是指最高人民检察院发布的在事实认定、证据运用、适用法律和办案方法等方面具有指导意义的案例，为全国检察机关办理同类案件提供参考和指导，约束检察官行使自由裁量权，促进检察机关公正司法，保障法律统一正确实施的制度。
（二）检察机关案例指导制度的发展现状
2010年7月29日，最高人民检察院第十一届检察委员会第四十次会议通过《最高人民检察院关于案例指导工作的规定》（以下简称规定），案例指导制度正式确立。2015年12月9日最高人民检察院第十二届检察委员会第四十四次会议第一次修订，2019年3月20日最高人民检察院第十三届检察委员会第十六次会议第二次修订，两次修订后，规定逐渐完善。2018年10月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议修订《中华人民共和国人民检察院组织法》，其中第二十三条规定“最高人民检察院可以对属于检察工作中具体应用法律问题进行解释。最高人民检察院可以发布指导性案例”，案例指导制度第一次写进法律。2019年《规定》共20条，对2015年《规定》作了如下五个方面修改：
1．发布指导性案例条件作出界定。检察机关指导性案例由最高人民检察院发布。指导性案例应符合：（1）案件处理结果已经发生法律效力；（2）办案程序符合法律规定；（3）在事实认定、证据运用、法律适用、政策把握、办案方法等方便对办理类似案件具有指导意义；（4）体现检察机关职能作用，取得良好政治效果、法律效果和社会效果。
2．编写指导性案例的体例作出修改。增加了“关键词”便于检索类似案例，将“要旨”提前，突出指导思想。删去了“诉讼过程”，增加了“检察机关履职过程”，明确检察机关在诉讼和执行活动过程职能作用。
3．列明推荐备选指导性案例素材主体。省级人民检察院负责本地区备选指导性案例的收集、整理、审查和向最高人民检察院推荐工作。办理案件的人民检察院或者检察官可以向省级人民检察院推荐备选指导性案例。删去了“报送案例需要经检察长批准或者检察委员会审议决定”，减少审批程序，增加了“检察官可以向省级人民检察院推荐备选指导性案例”有效调动一线办案检察官总结实务经验，推荐备选案例的主观能动性。人大代表、政协委员、人民监督员、专家咨询委员以及社会各界人士，可以向办理案件的人民检察院或者其上级人民检察院推荐备选指导性案例，不再是“可以建议办理案件的检察机关按照程序向最高人民检察院推荐”，此处修改推动了社会大众对检察工作的支持。
4．创新指导性案例编研发布程序。省级人民检察院各检察部和法律政策研究室将备选案例推荐给最高人民检察院对口部门进行审查后，最高人民检察院各检察厅和法律政策研究室分工负责指导性案例编制，编制过程可以征求本业务条线、相关内设机构、有关机关对口业务部门和人大代表、专家学者等的意见，编制后备选案例需提交案例工作委员会讨论，经讨论同意作为备选指导性案例提请检察委员会审议，检察委员会审议通过的指导性案例，应当在《最高人民检察院公报》和最高人民检察院官方网站公布。
5．强化了指导性案例的效力。2019年《规定》第十五条对指导性案例效力作出了“应当参照”的明确规定,即“各级人民检察院应当参照指导性案例办理类似案件,可以引述相关指导性案例进行释法说理,但不得代替法律或者司法解释作为案件处理决定的直接依据。”较2015年《规定》“人民检察院参照指导性案例办理案件,可以引述相关指导性案例作为释法说理根据”，提升了指导性案例在检察官办案中应用的地位，也发挥了指导性案例在司法实践中的参照作用。
(二)检察机关案例指导制度应用存在的问题
从2010年至今，最高人民检察院共公布21批80个指导性案例，这些案例涉及主要领域包括：群体性犯罪矛盾化解、死刑适用、职务犯罪认定、打击食品、药品安全犯罪、公益诉讼、行政非诉监督、民事诉讼监督等，其中实体法问题较多，程序性问题较少。检察机关在应对新时代检察工作新要求方面，案例指导制度仍存在以下问题：
1.案例未充分彰显“四大检察职能”。在80个指导性案例中，有56个是刑事案件，占总案例比70%，而民事诉讼监督、刑事执行检察监督等领域案例在2020年度公布的指导性案例中首次出现，立案监督、社区矫正检察、国家赔偿监督、司法救助等方面，尚缺乏相应的指导性案例。导致刑事、民事、行政、公益诉讼检察发展不均，当下，必须解决供给不充分、不协调问题，建立供给充足、结构合理，与“四大检察职能”相协调案例体系。
2.案例选送渠道不畅通。检察机关指导性案例的来源有三个渠道：一是省级人民检察院推荐。二是办理案件的人民检察院或者检察官推荐。三是人大代表、政协委员、人民监督员、专家咨询委员以及社会各界人士推荐。目前来看，指导性案例以发达地区为主，广东、浙江、上海、江苏四省市提供33件，占总案例比41.25%，尚有几个省市存在空白。同时指导性案例以检察系统内部推荐为主，外部推荐数量为辅，检察官主动参与推荐数量较少。2019年《规定》中，虽规定了办理案件检察官向省级人民检察院推荐案例，但未建立激励机制，导致其责任感、荣誉感缺失。执业律师、法律学者、各界人士参与力不足，需加快推进渠道畅通。
3.案例编辑内容、发布平台需完善。首先，每批案例发布类型未形成专项、代表性不强、缺乏规模，导致检察官在日常办案中找不到相应办案参考依据。然后，案例内容说理性不强，检察官难以正确理解与适用指导性案例。最后，发布平台需要进一步扩展，现指导性案例以《最高人民检察院公报》和最高人民检察院官方网站公布为主，局限于系统内部，社会知晓度不高，应扩大宣传，科学普法，提高案例社会影响力。
二、检察机关案例指导制度的完善
习近平总书记深刻指出：“一个案例胜过一打文件”。指导性案例案例是检察机关履行法律监督职责效果的重要体现，是强化上级检察院对下级检察院业务指导的重要载体，是检察官开展释法说理工作重要途径。指导性案例的根本价值在于应用，如何实现指导性案例在检察机关和检察官办案工作中应用是本文所要论证的问题，下面从指导性案例产生机制和应用机制两个方面论述。
（一）完善检察机关指导性案例产生机制
1.扩大供给渠道。首先检察官是指导性案例的撰写和适用主体，2019年《规定》，授予了办理案件的检察官向省级人民检察院推荐案例的权利。但是检察官目前办案业务多，压力大，难于抽身致力于撰写案例中，导致办案检察官参与推荐指导性案例积极性不高。要建立激励制度，各级检察机关要制定考评办法，给予获奖个人以资奖励或荣誉奖励，将个人获奖纳入年终发放绩效评定标准中，以此，推动一线办案检察官积极撰写、推荐案例。其次，要加大代表、委员、专家学者、社会公众参与推荐案例工作的力度，定期开展讨论会就备选案例征求人大代表、专家学者等意见，同时，定期就法律文书通过外部网络向社会公众公开，让普通民众知晓案情，关注时代热点问题，提出宝贵意见，参与其中来。
2.建立案例类型专项化。司法实践中案件类型呈现多元化，针对不同案件，检察机关在办理案件时运用的司法理念、处理方法等也不同，为了使指导性案例能够在检察官办案中切实发挥好指导、参考作用，检察机关要积极探索指导性案例分类专项研究，归纳不同案例类型特点、监督方式、监督理念、法律适用、指导意义等问题。确保已公布的指导性案例能够解决目前存在的办案难题。因此，省级人民检察院应定期向市级、基层检察院展开调研工作，就检察官在日常办案中典型案件、热点案件、难点案件进行收集，作好案件分类专项研究工作。
3.创新案例编辑发布模式。目前，案例以年为时间轴点向检察机关零星公布几批案例，要改变这种随意性编辑发布模式，使之形成系统化。首先，建立案例搜索数据库，让一线办案检察官、法学专家、社会公众能通过案号、关键字在发布平台检索、查询到相关指导性案例，为学习、引用指导性案例提供有利途径。其次，要加强编辑指导性案例内容的诠释工作，在说清基本案情、监督情况的基础上，注重要旨、指导意义的阐述环节，才能突出整篇案例的指导灵魂，为使用者提供有价值的指引。再次，指导性案例发布不能局限于《最高人民检察院公报》和最高人民检察院官方网站内部发布，应针对不同群体，通过网络多媒体，以新方式向社会各界人士传播，扩大影响力。
（二）完善检察机关指导性案例的应用机制
1.确保“应当参照”指导性案例。2019年《规定》第十五条：各级人民检察院应当参照指导性案例办理类似案件，可以引述相关指导性案例进行释法说理，但不得代替法律或者司法解释作为案件处理决定的直接依据。这里的“应当参照”没有法律上强制力，导致检察机关指导性案例成为顶层设计、空中楼阁，一些检察人员在办理类似案件过程中缺乏引用意识避开参照、引述相关案例，指导性案例实际参照指导作用得不到发挥。最高人民检察院可以向最高人民法院学习，建立类案检索制度，强制检察官检索类似指导性案例，约束检察官办理类似案件自由裁量权，使指导性案例真正得到应用，统一检察机关办案标准。
2.建立回馈评价机制。检察官即是指导性案例的生产者，也是消费者，传播者，案例编辑、发布部门要重视用户回馈评价，听取用户体验后的建议，吸收建议抓紧完善案例编撰、发布工作，对指导性案例参考性价值不强的、援引法律或司法解释废止的案例，及时进行清理，对社会公众关注度较高、影响力较深的案件及时进行编撰更新发布。
3.加强业务培训学习。指导性案例最终要检察官在办案中应用，其根本价值才能实现。因此要提升检察官分析解读指导性案例能力，使检察官精准提炼其中法律适用、监督方式、办案方法等精华，最高或省级人民检察院可以定期开展学习指导性案例培训工作，通过视频专项讲座全面辐射各层级检察院，使办案检察官全面掌握最高人民检察院每批公布的指导性案例内容，将其应用到具体案件中。
检察机关案例指导制度的应用构想
摘要：案例指导制度实施有利于统一检察机关办案标准，规范检察官自由裁量权，弥补成文法的缺失，为检察官办理疑难复杂案件提供指导参照。运行十年来，虽取得成果颇多，但也存在一定的问题。当下，指导性案例的作用未得到充分发挥，为解决这一问题，本文从检察机关指导性案例制度和制度完善两方面来展开论述。
关键词：检察机关、案例指导制度、完善机制
一、检察机关检察机关案例指导制度
（一）检察机关案例指导制度的概念
检察机关案例指导制度是指最高人民检察院发布的在事实认定、证据运用、适用法律和办案方法等方面具有指导意义的案例，为全国检察机关办理同类案件提供参考和指导，约束检察官行使自由裁量权，促进检察机关公正司法，保障法律统一正确实施的制度。
（二）检察机关案例指导制度的发展现状
2010年7月29日，最高人民检察院第十一届检察委员会第四十次会议通过《最高人民检察院关于案例指导工作的规定》（以下简称规定），案例指导制度正式确立。2015年12月9日最高人民检察院第十二届检察委员会第四十四次会议第一次修订，2019年3月20日最高人民检察院第十三届检察委员会第十六次会议第二次修订，两次修订后，规定逐渐完善。2018年10月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议修订《中华人民共和国人民检察院组织法》，其中第二十三条规定“最高人民检察院可以对属于检察工作中具体应用法律问题进行解释。最高人民检察院可以发布指导性案例”，案例指导制度第一次写进法律。2019年《规定》共20条，对2015年《规定》作了如下五个方面修改：
1．发布指导性案例条件作出界定。检察机关指导性案例由最高人民检察院发布。指导性案例应符合：（1）案件处理结果已经发生法律效力；（2）办案程序符合法律规定；（3）在事实认定、证据运用、法律适用、政策把握、办案方法等方便对办理类似案件具有指导意义；（4）体现检察机关职能作用，取得良好政治效果、法律效果和社会效果。
2．编写指导性案例的体例作出修改。增加了“关键词”便于检索类似案例，将“要旨”提前，突出指导思想。删去了“诉讼过程”，增加了“检察机关履职过程”，明确检察机关在诉讼和执行活动过程职能作用。
3．列明推荐备选指导性案例素材主体。省级人民检察院负责本地区备选指导性案例的收集、整理、审查和向最高人民检察院推荐工作。办理案件的人民检察院或者检察官可以向省级人民检察院推荐备选指导性案例。删去了“报送案例需要经检察长批准或者检察委员会审议决定”，减少审批程序，增加了“检察官可以向省级人民检察院推荐备选指导性案例”有效调动一线办案检察官总结实务经验，推荐备选案例的主观能动性。人大代表、政协委员、人民监督员、专家咨询委员以及社会各界人士，可以向办理案件的人民检察院或者其上级人民检察院推荐备选指导性案例，不再是“可以建议办理案件的检察机关按照程序向最高人民检察院推荐”，此处修改推动了社会大众对检察工作的支持。
4．创新指导性案例编研发布程序。省级人民检察院各检察部和法律政策研究室将备选案例推荐给最高人民检察院对口部门进行审查后，最高人民检察院各检察厅和法律政策研究室分工负责指导性案例编制，编制过程可以征求本业务条线、相关内设机构、有关机关对口业务部门和人大代表、专家学者等的意见，编制后备选案例需提交案例工作委员会讨论，经讨论同意作为备选指导性案例提请检察委员会审议，检察委员会审议通过的指导性案例，应当在《最高人民检察院公报》和最高人民检察院官方网站公布。
5．强化了指导性案例的效力。2019年《规定》第十五条对指导性案例效力作出了“应当参照”的明确规定,即“各级人民检察院应当参照指导性案例办理类似案件,可以引述相关指导性案例进行释法说理,但不得代替法律或者司法解释作为案件处理决定的直接依据。”较2015年《规定》“人民检察院参照指导性案例办理案件,可以引述相关指导性案例作为释法说理根据”，提升了指导性案例在检察官办案中应用的地位，也发挥了指导性案例在司法实践中的参照作用。
(二)检察机关案例指导制度应用存在的问题
从2010年至今，最高人民检察院共公布21批80个指导性案例，这些案例涉及主要领域包括：群体性犯罪矛盾化解、死刑适用、职务犯罪认定、打击食品、药品安全犯罪、公益诉讼、行政非诉监督、民事诉讼监督等，其中实体法问题较多，程序性问题较少。检察机关在应对新时代检察工作新要求方面，案例指导制度仍存在以下问题：
1.案例未充分彰显“四大检察职能”。在80个指导性案例中，有56个是刑事案件，占总案例比70%，而民事诉讼监督、刑事执行检察监督等领域案例在2020年度公布的指导性案例中首次出现，立案监督、社区矫正检察、国家赔偿监督、司法救助等方面，尚缺乏相应的指导性案例。导致刑事、民事、行政、公益诉讼检察发展不均，当下，必须解决供给不充分、不协调问题，建立供给充足、结构合理，与“四大检察职能”相协调案例体系。
2.案例选送渠道不畅通。检察机关指导性案例的来源有三个渠道：一是省级人民检察院推荐。二是办理案件的人民检察院或者检察官推荐。三是人大代表、政协委员、人民监督员、专家咨询委员以及社会各界人士推荐。目前来看，指导性案例以发达地区为主，广东、浙江、上海、江苏四省市提供33件，占总案例比41.25%，尚有几个省市存在空白。同时指导性案例以检察系统内部推荐为主，外部推荐数量为辅，检察官主动参与推荐数量较少。2019年《规定》中，虽规定了办理案件检察官向省级人民检察院推荐案例，但未建立激励机制，导致其责任感、荣誉感缺失。执业律师、法律学者、各界人士参与力不足，需加快推进渠道畅通。
3.案例编辑内容、发布平台需完善。首先，每批案例发布类型未形成专项、代表性不强、缺乏规模，导致检察官在日常办案中找不到相应办案参考依据。然后，案例内容说理性不强，检察官难以正确理解与适用指导性案例。最后，发布平台需要进一步扩展，现指导性案例以《最高人民检察院公报》和最高人民检察院官方网站公布为主，局限于系统内部，社会知晓度不高，应扩大宣传，科学普法，提高案例社会影响力。
二、检察机关案例指导制度的完善
习近平总书记深刻指出：“一个案例胜过一打文件”。指导性案例案例是检察机关履行法律监督职责效果的重要体现，是强化上级检察院对下级检察院业务指导的重要载体，是检察官开展释法说理工作重要途径。指导性案例的根本价值在于应用，如何实现指导性案例在检察机关和检察官办案工作中应用是本文所要论证的问题，下面从指导性案例产生机制和应用机制两个方面论述。
（一）完善检察机关指导性案例产生机制
1.扩大供给渠道。首先检察官是指导性案例的撰写和适用主体，2019年《规定》，授予了办理案件的检察官向省级人民检察院推荐案例的权利。但是检察官目前办案业务多，压力大，难于抽身致力于撰写案例中，导致办案检察官参与推荐指导性案例积极性不高。要建立激励制度，各级检察机关要制定考评办法，给予获奖个人以资奖励或荣誉奖励，将个人获奖纳入年终发放绩效评定标准中，以此，推动一线办案检察官积极撰写、推荐案例。其次，要加大代表、委员、专家学者、社会公众参与推荐案例工作的力度，定期开展讨论会就备选案例征求人大代表、专家学者等意见，同时，定期就法律文书通过外部网络向社会公众公开，让普通民众知晓案情，关注时代热点问题，提出宝贵意见，参与其中来。
2.建立案例类型专项化。司法实践中案件类型呈现多元化，针对不同案件，检察机关在办理案件时运用的司法理念、处理方法等也不同，为了使指导性案例能够在检察官办案中切实发挥好指导、参考作用，检察机关要积极探索指导性案例分类专项研究，归纳不同案例类型特点、监督方式、监督理念、法律适用、指导意义等问题。确保已公布的指导性案例能够解决目前存在的办案难题。因此，省级人民检察院应定期向市级、基层检察院展开调研工作，就检察官在日常办案中典型案件、热点案件、难点案件进行收集，作好案件分类专项研究工作。
3.创新案例编辑发布模式。目前，案例以年为时间轴点向检察机关零星公布几批案例，要改变这种随意性编辑发布模式，使之形成系统化。首先，建立案例搜索数据库，让一线办案检察官、法学专家、社会公众能通过案号、关键字在发布平台检索、查询到相关指导性案例，为学习、引用指导性案例提供有利途径。其次，要加强编辑指导性案例内容的诠释工作，在说清基本案情、监督情况的基础上，注重要旨、指导意义的阐述环节，才能突出整篇案例的指导灵魂，为使用者提供有价值的指引。再次，指导性案例发布不能局限于《最高人民检察院公报》和最高人民检察院官方网站内部发布，应针对不同群体，通过网络多媒体，以新方式向社会各界人士传播，扩大影响力。
（二）完善检察机关指导性案例的应用机制
1.确保“应当参照”指导性案例。2019年《规定》第十五条：各级人民检察院应当参照指导性案例办理类似案件，可以引述相关指导性案例进行释法说理，但不得代替法律或者司法解释作为案件处理决定的直接依据。这里的“应当参照”没有法律上强制力，导致检察机关指导性案例成为顶层设计、空中楼阁，一些检察人员在办理类似案件过程中缺乏引用意识避开参照、引述相关案例，指导性案例实际参照指导作用得不到发挥。最高人民检察院可以向最高人民法院学习，建立类案检索制度，强制检察官检索类似指导性案例，约束检察官办理类似案件自由裁量权，使指导性案例真正得到应用，统一检察机关办案标准。
2.建立回馈评价机制。检察官即是指导性案例的生产者，也是消费者，传播者，案例编辑、发布部门要重视用户回馈评价，听取用户体验后的建议，吸收建议抓紧完善案例编撰、发布工作，对指导性案例参考性价值不强的、援引法律或司法解释废止的案例，及时进行清理，对社会公众关注度较高、影响力较深的案件及时进行编撰更新发布。
3.加强业务培训学习。指导性案例最终要检察官在办案中应用，其根本价值才能实现。因此要提升检察官分析解读指导性案例能力，使检察官精准提炼其中法律适用、监督方式、办案方法等精华，最高或省级人民检察院可以定期开展学习指导性案例培训工作，通过视频专项讲座全面辐射各层级检察院，使办案检察官全面掌握最高人民检察院每批公布的指导性案例内容，将其应用到具体案件中。
